RESUMEN
La idea del gobierno abierto como política
pública es novísima, por lo que se encuentra en pleno proceso de construcción;
por eso mismo, este es un libro abierto. Más que respuestas concluyentes,
pretendemos que el lector identifique interrogantes y respuestas posibles que
conduzcan 20 LA PROMESA DEL GOBIERNO ABIERTO INTRODUCCIÓN hacia la
implementación de políticas de Estado relacionadas con el gobierno abierto.
¿Qué son los datos abiertos y para qué sirven?
La esencia de los gobiernos abiertos consiste en gestionar la información y
datos públicos gubernamentales en formatos que le permitan a la ciudadanía
reutilizarlos para los fines que se estime conveniente, lo que implica, de ser
el caso, lucrar con esa información. Esto es relevante pues re-significa lo que
tradicionalmente se entiende por participación y colaboración ciudadana en los
asuntos gubernamentales puesto que abre la puerta para la innovación y el
emprendimiento y, sobre todo, permite generar nuevos conocimientos sobre
nuestro entorno, país y planeta en que vivimos. Y el ciudadano que sabe más,
empodera su presencia en la vida pública.
PALABRAS CLAVES
Estado, Gobierno, Internet, Desarrollo,
problema, tecnología
ABSTRATC
The idea of open government as public policy is new,
so it is in the process of construction; for that very reason, this is an open
book. More than conclusive answers, we intend that the reader identify
questions and possible answers that lead to the implementation of State
policies related to open government.
What are open data and what are they for?. The essence
of open government is to manage public information and government data in
formats that allow citizens to reuse them for the purposes deemed appropriate,
which implies, if necessary, profit from this information. This is relevant
because it re-means what is traditionally understood by citizen participation
and collaboration in government affairs, since it opens the door for innovation
and entrepreneurship and, above all, allows us to generate new knowledge about
our environment, country and planet in which we live And the citizen who knows
more, empowers his presence in public life.
INTRODUCCIÓN
Hace algunos años
el concepto “Gobierno Abierto” era un ideal donde sólo algunos países se
encontraban en vías de aplicar políticas consecuentes con aquella idea.
Afortunadamente, gracias al arduo y coordinado trabajo de los países del mundo,
actualmente el concepto ha traspasado la barrera teórica y se ha llenado de
contenido, materializándose en políticas concretas y casos de éxito. Incluso,
con los años el concepto ha evolucionado y hoy día podemos hablar de Estado
Abierto haciendo referencia a una extensión de los principios del Gobierno
Abierto a todos los niveles y poderes del Estado.
Durante los
últimos años han surgido mecanismos de apoyo a la gestión pública de los países
latinoamericanos que a su vez han desarrollado herramientas que permitan
involucrar a los ciudadanos para que desempeñen un papel activo en la
co-creación de políticas públicas.
En este contexto
surge el Gobierno Abierto, como una plataforma que a través de herramientas
teóricas y prácticas facilitan la libertad de información gubernamental, para su
reutilización esto en colaboración con la ciudadanía convirtiéndolos en un bien
público. El derecho a la información se hace cada vez más presentes en las
sociedades actuales donde los ciudadanos reutilizan los datos con el fin de
mantenerse informados y empoderarse para buscar resolver sus propias
necesidades, generando democracias más solidas. Por lo anterior la importancia
de análisis del Gobierno Abierto es fundamental para entender la nueva
gobernanza que surge en países de América Latina donde se crean escenarios
positivos que años atrás eran posibles solo en países con niveles de desarrollo
alto.
EL
GOBIERNO ABIERTO AL ESTADO ABIERTO EN AMÉRICA LATINA
Gobierno Abierto se trata de una nueva
cultura de la comunicación, es decir un nuevo modelo organizado y la liberación
del talento creativo dentro y fuera de los perímetros de la función pública.
La transparencia gubernamental consiste en
que la información sobre las actividades de los organismos públicos sea creada
y este a disposición del público, con excepciones limitadas, de manera oportuna
y en formatos de datos abiertos sin límites para la reutilización.
En un mundo cada vez más complejo, las
contribuciones de los ciudadanos son un recurso imprescindible para la
formulación de políticas públicas.
Los gobiernos y sus contratistas recogen una
gran cantidad de datos de alta calidad como parte de sus actividades normales
de trabajo.
Aumentar la disponibilidad de información
sobre las actividades gubernamentales, apoyar la participación ciudadana.
Valoramos la participación de todas las personas, por igual y sin discriminación,
en la toma de decisiones y la formulación de políticas. Aplicar los más altos
estándares de integridad profesional en todos nuestros gobiernos. Un gobierno
responsable requiere altos estándares éticos y códigos de conducta para sus funcionarios
públicos.
Aumentar el acceso a las nuevas
tecnologías para la apertura y la rendición de cuentas.
Reconocemos el acceso a las nuevas tecnologías
para la apertura y la rendición de cuentas.
Reconocemos que gobierno abierto es un
proceso que requiere un compromiso permanente y sostenible.
Nos comprometemos a dar el ejemplo y a contribuir en el avance
de un gobierno abierto en otros países mediante el intercambio de mejores prácticas
y experiencia y mediante la realización de los compromisos expresados en la
presente declaración sobre una base no vinculante, con carácter voluntario.
Nos comprometemos a adoptar estos
principios en nuestro compromiso internacional, y trabajar para fomentar una
cultura mundial de gobierno abierto.
Con esto se busca explicar la importancia
de un tema realmente nuevo como lo es el Gobierno Abierto. Al igual se busca
que cada lector entienda las vertiententes que el tema integra.
El Gobierno abierto es una política
pública que agrupa los conceptos de transparencia, participación y colaboración
de los ciudadanos en las políticas públicas en donde la información y datos
gubernamentales juegan un rol esencial. Las consideraciones vertidas en esta
obra son, en parte, el reflejo del despertar ciudadano que exige más de sus
instituciones.
A continuación sobre un punto esencial al circunscribir el
debate no solamente en la óptica de fomentar una cultura democrática integral,
pero más bien en el desarrollo de programas y actividades dirigidas a promover
los principios y prácticas democráticas. Los principios que rigen el gobierno
abierto se inscriben en la tradición de derechos de primera generación, como la
libertad de la prensa y de la libre circulación de información y de ideas.
Estos mismos valores son erigidos como derechos imprescindibles en la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre que, en su artículo
IV, establece que “toda persona tiene derecho a la libertad de investigación,
de opinión y de expresión, y de difusión del pensamiento por cualquier medio”. [3]
Desde esta perspectiva, el gobierno
abierto afianza la democracia como ente que permite la participación de los
interesados en deliberaciones políticas, sin que ellos sean parte
necesariamente de un cuerpo político específico. Solo ahora, con el avance
tecnológico y la ampliación del internet, se ha podido iniciar esa interacción
en una forma original y con costos asumibles para los Estados.
El entablar este diálogo constante con sus
ciudadanos no solamente permite afianzar los flujos de comunicación con una y
otra parte, pero también fomenta la transparencia al impulsar la información continua
y al promover la rendición de cuentas ante la ciudadanía. Asimismo, permite la
retroalimentación, al implicar los ciudadanos en la administración. Finalmente,
fomenta la participación activa de los ciudadanos al involucrarlos en el
proceso de diseño y ejecución de políticas públicas. La democracia ha avanzado,
sin duda, en el mundo, y en América Latina se ha ido consolidando de manera
procedimental, aunque todavía falta por afianzar una plena democracia
ciudadana.
El gobierno abierto viene precisamente a
llenar esa carencia, al entablar que las decisiones políticas queden
condicionadas y determinadas, en parte, por la sociedad civil. En este sentido,
la democracia supone de un ideal ideológico preciso, pero también supone la
construcción de una ciudadanía integral, es decir, el pleno reconocimiento de
la ciudadanía política, civil y social.
¿Ha sido realmente significativo el
impacto de internet en los procesos de intervención política y administrativa?
La respuesta puede ser contradictoria, pero lo que no ofrece dudas, desde mi
punto de vista, es que estamos en pleno cambio de época, y que en ese
interregno el cambio tecnológico es el elemento determinante.
En el campo de la política, de las
políticas y de la gestión pública, lo que importa es analizar las estrategias
de adaptación-transformación adoptadas por los distintos actores e
instituciones, entendiendo que todo gran proceso de cambio, y este lo es, pone
en cuestión posiciones de poder y procesos considerados casi como “naturales”.
No hay duda que lo importante es dilucidar
si internet es simplemente un nuevo instrumento, una nueva herramienta a
disposición de los operadores políticos y de los gestores públicos para seguir
haciendo lo que hacían, o significa realmente una sacudida, un cambio importante
en la forma de llevar a cabo su función. Desde mi punto de vista, y siguiendo
una afortunada expresión de Mark Poster, internet no es un “martillo” nuevo que
sirve para clavar más deprisa o con mayor comodidad los “clavos” de siempre.
Esa visión reduce la revolución tecnológica y social que implica internet a un
mero cambio de instrumental operativo.
Desde esa perspectiva, las relaciones de
poder, las estructuras organizativas, los procedimientos administrativos o las
jerarquías e intermediaciones establecidas no variarían. Lo que quedaría
afectado es su eficiencia, su rapidez, su forma concreta de operar, pero no,
como decíamos, la lógica de los procesos, las dinámicas de intermediación o los
equilibrios de poder. En cambio, si entendemos que internet modifica la forma
de relacionarnos e interactuar hasta el punto que puede alterar o hacer
prescindir totalmente de los procesos de intermediación pre-existentes,
generando vínculos y lazos mucho más directos y horizontales, coincidiremos en
que estamos ante un cambio en profundidad de nuestras sociedades. No
forzosamente mejor, no forzosamente más justo, pero sin duda distinto. Desde
este punto de vista, internet expresa otro orden social, otro “país”. No nos
obliga solo a modificar las respuestas, nos permite replantear las preguntas.
Lo cierto es que, hasta ahora, muchas veces cuando se ha hecho referencia a
expresiones como “e-democracy” o “e-government”, más bien lo que se ha hecho es
no poner en cuestión ni lo que se hacia ni la forma de hacerlo, sino más bien
buscar en el nuevo recurso tecnológico disponible una forma más eficiente, más
ágil, más rápida de llevar a cabo las rutinas procedimentales previas. Sin
salir, por tanto, de la lógica instrumental, o “martillo” a la que antes
aludíamos.
Si nos referimos a lo que se ha venido a
denominar como “e-democracy”, se observan intentos más o menos logrados de
mejorar, usando internet, la polity, es decir, la forma concreta de operar el
sistema o régimen político y las relaciones entre instituciones y ciudadanía. Y
cuando encontramos referencias al “e-government” o a la “e-administration”,
observamos el intento de aplicar las tecnologías de la información y la
comunicación (TIC) en el campo más específico de las policies (o sea, de las
políticas públicas) y, sobre todo, en su gestión. No siempre estos procesos de
mejora y de innovación vía internet tratan de explorar nuevas preguntas o
reformulaciones de las ya existentes, sino que se sitúan en el estricto campo
de la mejora de lo ya existente.
Y probablemente estaremos de acuerdo en
que muchas de nuestras democracias necesitan algo más que una capa de pintura.
Por tanto, no se trata evidentemente de un debate estrictamente técnico o de
estrategia en la forma de adaptar la política democrática a los nuevos tiempos.
El problema no es si internet y las TIC sirven más y mejor para una cosa o para
otra.
El problema clave es dilucidar si los
cambios tecnológicos generan, o al menos permiten, cambios en las estructuras
de poder actualmente sociales existentes, y otorgan más autonomía a los
ciudadanos, un mejor empoderamiento, una mejor dinámica de inclusión social.
Sin minusvalorar los avances que se han ido haciendo, el problema es que esas
mejoras en la forma de gestionar las políticas y en los canales de comunicación
entre ciudadanía y administraciones públicas, no sabemos si están realmente
respondiendo a los problemas de déficit democrático y de “sociedad alejada”,
que están muy presentes en el escenario actual.
En ocasiones observamos que este tipo de
visión instrumental puede contribuir a realzar los aspectos más elitistas del
sistema democrático representativo (reforzar la capacidad de manejar y
controlar los flujos de información, convertirse en nudos de recursos e
información, reforzar las interrelaciones horizontales y verticales con actores
no públicos y con otras instituciones u organismos políticos), mientras que
pueden ir quedando en un segundo plano los aspectos más estrictamente
democratizadores del sistema (capacidad de respuesta, capacidad de rendir
cuentas, transparencia, canales de empoderamiento y autonomía ciudadana).
Estamos asistiendo al surgimiento de una sociedad en la que la relación y la
posibilidad de compartir forman parte intrínseca de la comunicación, y no es un
mero resultado de esta última, o un subproducto comunicativo. Los dos elementos
clave son la creciente subjetividad o individualización de los actores (que no
forzosamente desemboca en el individualismo), y la enorme facilidad de
comunicación que generan las TIC.
En ese contexto se da una gran demanda de
autonomía (que va más allá del esquema libertad control tradicional de la
sociedad moderna), surgen mercados alternativos, aparecen nuevas redes y
agregados sociales, y emergen nuevas culturas que hacen de la diferencia su
valor añadido. En la perspectiva tradicional, las esferas de las instituciones
públicas parten de un concepto de libertad y de participación muy vinculado a
la libertad de voto y al ejercicio del mismo, mientras el control se relaciona
con el cumplimiento de unas leyes emanadas de esa voluntad popular, expresada
con el mecanismo representativo. En el nuevo contexto social que estamos
describiendo, la libertad se basa en una idea de intercambio que parte de la
reciprocidad, mientras el control se confía a las propias reglas del
intercambio asociativo. La política, la configuración e implementación de las
políticas, en ese escenario se vuelven menos previsibles, más difusas,
adquiriendo características diferentes en cada ámbito sin que puedan seguir considerándose
monopolio de los poderes públicos o coto cerrado de las administraciones
públicas. Las instituciones políticas no ocuparían ya el centro o el vértice de
las condiciones de ciudadanía, de bienestar. Por debajo, y en su periferia, se
ha ido tejiendo ese entramado cívico fundamentado en las lógicas y los bienes
relacionales.
Es precisamente este aspecto autónomo y
relacional lo que caracterizaría ese nuevo tejido social; y esas mismas
características son las que, al mismo tiempo, le dan ese carácter fragmentario,
de multiplicación de grupos aislados, en que puede resultar difícil articular o
reconocer una “sociedad” como tal. En esa fragmentación, llena de
potencialidades y de posibilidades, pero también de riesgos, puede resultar
difícil reconciliar pluralismo con justicia, diversidad con pertenencia, o
democracia con diferencia. Por otro lado, no podemos caer en un ciberoptimismo
ingenuo, y conviene recordar que las dinámicas de la red pueden generar nuevas
jerarquías, controles y monopolios. A pesar de ello, lo cierto es que, a la
sombra de las TIC, crece y se recompone sin parar la realidad y el entramado
cívico y asociativo, haciendo surgir nuevas comunidades presenciales o
virtuales, desarrollando nuevas identidades, nuevos espacios o esferas públicos,
nuevas vías de gestión de los asuntos colectivos, e incrementando la
reflexividad política y las nuevas autonomías sociales. Lo que está en juego,
en definitiva, no es solo el repensar en qué medida internet pueda afectar a
las instituciones políticas y la ciudadanía, sino que la profundidad de los
cambios que genera y generará internet podrían llevar a cuestionarnos la
posición, los roles y modalidad de intermediación y de interacción que han
venido caracterizando a las instituciones políticas.
En ese contexto, las TIC permiten la
ampliación del espacio público, entendido no como una esfera propia de las
instituciones representativas, sino como un marco de respuesta colectiva a
problemas comunes. Los Estados pueden ir perdiendo centralidad y eficacia como
espacio de toma de decisiones y punto de delegación para la implementación de
la agenda pública frente a un aumento de la participación cívica en la
resolución de problemas comunes y en la provisión de servicios y bienes
públicos. En otras palabras, una sociedad civil más activa y autónoma que asume
responsabilidades sobre la resolución pública de los problemas comunes.
Ello podría conllevar un notable cambio en
las tradicionales posiciones jerárquicas del Estado, que pasaría a tener roles
más complementarios y de garante que de decisor único y ejecutor privilegiado.
Todo está aún por dilucidarse.
Nos es más fácil describir los aspectos
que aparecen como insuficiencias frente a los retos actuales que concretar
nuestras propuestas de mejora y de transformación. Pero, de lo que no cabe
duda, es que un libro como el que aquí prologamos constituye un activo
imprescindible para este debate, que auguramos rico y complejo. Nuestra
propuesta, ha sido y es la de repensar los problemas, examinar e integrar su
complejidad en las distintas formas de ver política, políticas y
administraciones públicas, para desde esa reconsideración de los temas, y desde
esa aceptación de la complejidad (no como obstáculo sino como condición), poder
repensar la política y las políticas de respuesta. Y las aportaciones aquí
recogidas van en esa misma línea: incorporar las potencialidades del nuevo
escenario que genera internet, e incorporar a la ciudadanía de manera directa,
comunitaria y autónoma en la tarea de organizar el nuevo escenario social y
vital.
La principal promesa del gobierno abierto
es, tal vez, que la sociedad pueda gestionar cantidades inconmensurables de
información que ahora, por primera vez y gracias a las tecnologías de la
información, pueden, potencialmente, estar a disposición de cualquier persona,
para que la utilice como mejor convenga a sus intereses. Esta posibilidad de
reutilizar la información pertrecha de información al ciudadano como nunca
antes, reduce las asimetrías previamente existentes y desafía las visiones
tradicionales sobre el sistema político y el ejercicio de la democracia.
Al respecto, hay más práctica que
conceptos. Por tal motivo, acudimos a quienes promueven el gobierno abierto
(los activistas), para que nos cuenten sus experiencias. Karina Banfi
desarrolla una reflexión sobre el rol y perspectivas de las organizaciones no
gubernamentales en las políticas de apertura de los gobiernos latinoamericanos,
mientras que los integrantes de Consorcio de la Transparencia discuten la
necesidad de crear espacios de trabajo colaborativo entre los actores de la
sociedad civil y los gobiernos para pavimentar un círculo virtuoso que fomente
la apertura y participación ciudadana.
Por otro lado, y en una perspectiva más
práctica, Justine Dupuy y Haydeé Pérez exponen experiencias concretas
realizadas en México, como por ejemplo el uso y destino de la publicidad
oficial. Lo mismo ocurre con “Transparencia Hacker en Brasil”, texto en el que
Daniela B. Silva da cuenta del proceso de gestación y resultados alcanzados a
través de esta iniciativa cívica.
Escribir sobre gobierno abierto es un reto
mayúsculo, principalmente porque no existe una definición conceptual terminada
y asumida como válida por un grupo amplio e influyente de participantes. En ese
sentido es más ilustrativo y útil aproximarse al concepto de gobierno abierto
como una iniciativa en marcha, que engloba muchas aspiraciones de sectores
distintos de la sociedad, y que va definiéndose más bien por las diferentes
experiencias que ocurren en las sociedades en las que esta iniciativa tiene
seguidores; es decir, definirla por su puesta en práctica y por sus resultados.
De este modo, el origen de la Iniciativa de la Alianza para el Gobierno Abierto
es singular, ya que se sustenta en conversaciones de un grupo diverso,
integrado por individuos con experiencias en las organizaciones de la sociedad
civil, en el periodismo, en la iniciativa privada y en el gobierno. Los
elementos comunes de esta conversación fueron la importancia de la
transparencia, el acceso a la información gubernamental, la rendición de
cuentas y la participación social en los asuntos públicos, así como la amplia
utilización de las tecnologías de la información.
Hoy, más de 57 países se han incorporado a
la Alianza para el Gobierno Abierto y han venido presentando sus planes de
acción, mientras que los países fundadores debemos dar cuenta de los avances en
el cumplimiento de los compromisos asumidos en septiembre de 2011 al firmar la
Declaración de la Alianza. México presentó su plan de acción enfocándose en
cuatro de los cinco grandes retos referidos:
1) Mejorar los servicios públicos; 2)
Aumentar la integridad pública; 3) Administrar los recursos públicos con mayor
eficiencia y eficacia, y 4) Mejorar la rendición de cuentas corporativa. Con el
propósito de fomentar la inclusión y colaboración de múltiples grupos de
interés, los trabajos de la AGA son supervisados por el originario Comité
Promotor (Steering Committe), que dirige y supervisa el desarrollo de esta
iniciativa con la representación de los ocho gobiernos fundadores y de nueve
organizaciones de la sociedad civil.
Este Comité fue originalmente presidido
por los Estados Unidos y copresidido por Brasil, y las reglas de su
funcionamiento contemplan un mecanismo para que el país que ocupa la
copresidencia asuma la presidencia al concluir el primer año de vigencia del
AGA y se invite a otro país a compartir esta responsabilidad.
Al concluir el primer año se sumó el Reino
Unido y se agregó una copresidencia para un representante de las organizaciones
de la sociedad civil participantes, que actualmente ocupa el International
Budget Partnership del Center on Budget and Policy Priorities.
A partir de septiembre de 2013 se invitará
a Indonesia para copresidir al organismo y posteriormente el lugar será ocupado
por México.
Como lo señalaron los países de la región
en la Declaración de la Mitad del Mundo de la Octava Reunión de la Conferencia
Estadística de las Américas de la Comisión Económica para América Latina y el
Caribe, es fundamental la generación de estadísticas de calidad que sirvan para
el seguimiento de las políticas públicas nacionales y de la Agenda 2030 para el
Desarrollo Sostenible.
Asimismo, es necesario ampliar las fuentes
de datos y estadísticas aprovechando, por ejemplo, los registros administrativos
y otras fuentes de datos no tradicionales, así como desarrollar métricas que
superen los paradigmas habituales de medición con el fin de aplicarlos en la
formulación y evaluación de políticas públicas en el marco de los 17 ODS y sus
169 metas.
En
este nuevo escenario, el desarrollo de capacidades será esencial para los
equipos técnicos nacionales, que tendrán que disponer de mecanismos más
poderosos para elaborar, divulgar y publicar información. Asimismo, los datos
desagregados siguen siendo un reto, al igual que lograr un equilibrio entre el
número de indicadores y las ambiciones de la Agenda 2030.
Por lo tanto, se deben fortalecer los
mecanismos de producción de estadísticas básicas, conciliar los datos de
fuentes mundiales, regionales y nacionales, y explorar fuentes de datos no
convencionales para complementar las estadísticas oficiales nacionales. Se
requiere, por lo tanto, fortalecer también los sistemas estadísticos nacionales
conformando marcos legales que otorguen independencia profesional a las
oficinas nacionales de estadística, consoliden su papel rector de la
estadística oficial y garanticen los recursos humanos, tecnológicos y
financieros necesarios.
Se debe lograr que la revolución de los
datos sea un vector de la nueva agenda de desarrollo y facilite que los actores
de nuestras sociedades puedan orientar su acción en ese sentido. Es
imprescindible que esta revolución tecnológica sea un instrumento para cerrar
las brechas tanto socioeconómicas como de accesibilidad a los recursos digitales.
Ello se vincula de manera estrecha y específica con la contribución al
cumplimiento del Objetivo de Desarrollo Sostenible 16: “Promover sociedades
pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar el acceso a la
justicia para todos y construir a todos los niveles instituciones eficaces,
responsables e inclusivas que rindan cuentas”.
El
proceso de apertura y de reconfiguración de la institucionalidad pública supone
un reto indispensable y un imperativo ético para lograr el desarrollo sostenible
hacia el horizonte 2030, y ello implica para los pueblos de la región que los
asuntos públicos sean una tarea de todos, para todos, con todos: “nada sobre
nosotros sin nosotros”.
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- FUSADES
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Mauricio (coord.) Transparencia: libros, autores e ideas. México, IFAI-CIDE,
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- CEPAL
Curso internacional “Planificación estratégica y construcción de indicadores de
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WEBLIOGRAFIA
